中國或進入"無縣時代"？全國10年之間增加了110個市轄區(qū)
【中國或進入"無縣時代"？全國10年之間增加了110個市轄區(qū)】8月4日，邵陽市發(fā)改委網(wǎng)站公布了《對湖南省政協(xié)十二屆四次會議第0618號提案的答復(fù)》，其中提到，“十四五”時期，加快拓城步伐，將邵東市、邵陽縣部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)整納入中心城區(qū)，推動新邵撤縣設(shè)區(qū)，構(gòu)建包括“三區(qū)一縣”的“大中心”城市格局。
這則消息讓撤縣設(shè)市（區(qū)）再度回歸大眾視野。民政部數(shù)據(jù)顯示，2009年底，全國尚有1464個縣，855個市轄區(qū)；到了2019年末，已縮減至1323個縣，市轄區(qū)數(shù)量卻增至965個。
也就是說，10年之間，全國共撤銷了141個縣（平均每年減少14個縣），相應(yīng)地，全國10年之間增加了110個市轄區(qū)。
中國的縣制在歷史上已經(jīng)連續(xù)存在了數(shù)千年，為什么要撤銷？撤縣設(shè)市（區(qū)）為何越來越受到各地?zé)崤�？大�?guī)模撤縣設(shè)（市）之后，未來中國是否會進入“無縣時代”？
多城“十四五”規(guī)劃綱要提出撤縣設(shè)市（區(qū)）
今年以來，全國多地提出撤縣設(shè)市（區(qū)）。
洛陽的行政區(qū)劃調(diào)整為今年各地撤縣潮拉開帷幕。河南省政府網(wǎng)3月18日公布，國務(wù)院同意洛陽市調(diào)整部分行政區(qū)劃，撤銷縣級偃師市，設(shè)立洛陽市偃師區(qū)；撤銷孟津縣、洛陽市吉利區(qū)，設(shè)立洛陽市孟津區(qū)。
此后，不少城市在當?shù)氐?ldquo;十四五”規(guī)劃綱要中提及將撤縣設(shè)市（區(qū)）。
4月6日，云南昆明發(fā)布《昆明市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標綱要》，提出“十四五”期間，昆明將優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，有序推進撤縣設(shè)市（區(qū)）、鄉(xiāng)改鎮(zhèn)、村改居，加快培育新生中小城市。其中，縣改市重點為加快推進嵩明、宜良撤縣設(shè)市，縣改區(qū)重點為加快推進富民撤縣設(shè)區(qū)。
4月23日，浙江嘉興在《嘉興市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標綱要》中明確提出，有序推進行政區(qū)劃優(yōu)化調(diào)整，穩(wěn)妥實施撤縣（市）設(shè)區(qū)、鎮(zhèn)改街道、村改居等，力爭市本級人口和經(jīng)濟規(guī)模占全市比重達到60%以上。
不僅昆明、嘉興，陜西漢中、河北衡水、安徽滁州、浙江嘉興、安徽蕪湖、江西贛州等多地均在當?shù)氐?ldquo;十四五”規(guī)劃綱要中提出撤縣設(shè)市（區(qū)）。
步入下半年，撤縣設(shè)市（區(qū)）熱潮依然在延續(xù)，甚至一些未達到“撤縣設(shè)市”標準的縣，也“摩拳擦掌”一步步向“設(shè)市”標準靠攏。
7月23日，有網(wǎng)民通過留言板向四川省委提問：“作為四川唯一常住人口超百萬的縣，不管是從經(jīng)濟還是城市發(fā)展規(guī)劃，仁壽縣都符合撤縣建市的標準，請問仁壽縣政府有沒有啟動撤縣建市的相關(guān)工作？”
眉山市仁壽縣民政局回復(fù)網(wǎng)友應(yīng)詢時表示：近年來，仁壽縣綜合實力進一步增強，部分指標已達到民政部2016年最新撤縣設(shè)市標準，但仍有部分硬性指標正在提升中。目前沒有啟動撤縣設(shè)市工作。
中國社會科學(xué)院生態(tài)文明研究所研究員、中國區(qū)域科學(xué)協(xié)會會長楊開忠接受《中國經(jīng)濟周刊》記者采訪時表示，根據(jù)第七次人口普查的結(jié)果，我國城鎮(zhèn)化率已達63.89%。從國際經(jīng)驗來看，這表明我國人口城鎮(zhèn)化再經(jīng)過7年左右的發(fā)展將步入穩(wěn)定階段。“由于1997年至2015年基本凍結(jié)‘縣改市’的審批工作，我國設(shè)市工作嚴重落后于城鎮(zhèn)化水平。為趕上城市化步伐，估計未來一段時間是‘縣改市’‘縣改區(qū)’‘特大鎮(zhèn)改市’的高峰期。”
“縣”是否將退出歷史舞臺？
撤縣設(shè)市，即撤銷縣，設(shè)立行政建制與縣相同的市（即“縣級市”）。簡而言之，就是將縣改設(shè)為縣級市。
撤縣設(shè)市的背景是：1981年的國務(wù)院政府工作報告在有關(guān)“中國經(jīng)濟體制改革的基本方向”的論述中提出：“以大中城市為依托，形成各類經(jīng)濟中心，組織合理的經(jīng)濟網(wǎng)絡(luò)。”
1983年，“撤縣改市”序幕正式拉開，當年有31個縣域改為縣級市，并新設(shè)了7個縣級市。此后，“撤縣改市”規(guī)模漸次擴大。
之所以要推動“縣改市”，在楊開忠看來，根本上是對我國城市化內(nèi)在要求的順應(yīng)。
“將符合設(shè)市標準的縣改市，有利于培育中小城市，緩解超大、特大城市、大城市的壓力，促進大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展，提高城市化質(zhì)量和水平；有利于通過擴權(quán)調(diào)動地方積極性；有利于以先進的城市標準引領(lǐng)地方建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、擴大公共服務(wù)，提升規(guī)劃建設(shè)管理水平，更好地繁榮經(jīng)濟和提升人民生活質(zhì)量。”楊開忠表示，“在這一過程中，要盡可能避免被一些不合理的個人因素所左右。”
事實上，并非所有的縣都能改為市。中國區(qū)域科學(xué)協(xié)會理事長、國家發(fā)展和改革委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所原所長肖金成接受《中國經(jīng)濟周刊》記者采訪時表示：“縣改市有一定的標準，一是縣城的人口，二是二三產(chǎn)業(yè)的GDP所占比重較高。所以本質(zhì)區(qū)別是：縣改市之后，以城市發(fā)展和二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展為主要任務(wù)。”
撤縣之后設(shè)立的縣級市，一是由地區(qū)、盟、自治州管轄，二是由地級市代管。地級市管轄的縣撤縣設(shè)市后，在法律上被稱為省轄市，但實際上仍由原地級市代管。
“因市不能管市，所以由省轄，但省管不了，只能由市代管。”在肖金成看來，省管縣，其實是把城市孤立起來，中心城市有被封死的危機，“也因如此，在推行省管縣之前，各地紛紛改區(qū)，行動快的是廣東，幾乎將縣全改了區(qū)，其他省緊隨其后。”
撤縣設(shè)區(qū)是指直轄市或者地級市，在其具備一定的經(jīng)濟能力后將所轄的縣改設(shè)成區(qū)。
隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，撤縣設(shè)區(qū)成為改革的趨勢。近年來，伴隨中國經(jīng)濟一路高歌猛進，北京市、天津市、上海市、南京市等城市通過撤縣設(shè)區(qū)實現(xiàn)了全區(qū)市。
國家對“撤縣設(shè)區(qū)”的審批一直都敞開綠燈。僅2020年，四川成都、山東煙臺、河北邢臺等城市均獲國家批準，迎來了區(qū)劃調(diào)整——撤縣設(shè)區(qū)。
相對撤縣設(shè)市，“撤縣設(shè)區(qū)”有利也有弊。“有利的一面，就是便于中心城市統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，做大中心城市。正因為如此，一般中心城市傾向把縣改成區(qū)。不利之處，就是區(qū)比同級市的自主權(quán)相對較小，規(guī)劃建設(shè)運行管理中可能較少體現(xiàn)其地方性。正因為如此，被改的縣一般傾向改市。”楊開忠說。
現(xiàn)實是，撤縣已經(jīng)成為一些省會城市和地級市擴大管轄空間和增加人口規(guī)模的常規(guī)操作。以現(xiàn)在每年減少10多個縣的速度看，未來中國會不會進入“無縣時代”？在撤縣潮背景下，“縣”是否會慢慢退出歷史舞臺？
“不會的。從空間分布來看，城市化不是國土空間普遍變成城市，恰恰相反，是讓人口和經(jīng)濟活動集聚到占國土面積極少份額的土地上，以獲取集聚利益。”楊開忠舉例說，例如美國只有3%的國土面積是用于城市建設(shè)的，我國目前城市用地大概不到國土面積的2%。
“而且改市也是有標準的，城市化是要達到一定水平。當然，在城市化過程中，會有一些縣因人口和經(jīng)濟流失，其縣級建制被撤并降轉(zhuǎn)。但即使考慮到這一點，最終也不會無縣的。”楊開忠說。
邊緣小縣“撤并降轉(zhuǎn)”現(xiàn)象將更加普遍？
縣改市或改區(qū)，某種意義上，是針對發(fā)達省份或城市所屬的縣（市），而對于那些位居中西部地區(qū)的邊緣小縣，或?qū)⒚媾R“撤并降轉(zhuǎn)”。
公眾號“西部城事”曾根據(jù)《中國縣域統(tǒng)計年鑒2019》戶籍人口數(shù)做過統(tǒng)計，目前我國人口不足5萬的“袖珍”小縣共有82個；人口規(guī)模在5萬～10萬之間的共有108個；人口規(guī)模在10萬～50萬之間的共有841個�？傮w計算，人口不足50萬的縣共有1031個，占比約為61%。
那些人口不足5萬的82個縣，幾乎都位于西藏、青海、新疆、四川、陜西、山西、內(nèi)蒙古等中西部省區(qū)。無論是自然條件，還是社會經(jīng)濟條件，這些邊緣小縣均遠遠落后于東部發(fā)達地區(qū)。
統(tǒng)計顯示，2020年，有21個省(區(qū))還存在GDP低于50億元的縣(市)。在這些省(區(qū))中，山西大寧縣、永和縣和石樓縣，每個縣的GDP都在10億～20億元之間；陜西的佛坪縣，甘肅的兩當、阿克塞、碌曲，新疆的柯坪、民豐、阿合奇等縣，其GDP與永和、大寧也不分伯仲。
這些小縣城都有一個共同點：人氣不高、經(jīng)濟低迷，地方財政收入與財政支出反差巨大。這也是引發(fā)是否撤縣等諸多爭議的重要原因。
有主張合并的。今年兩會期間，全國政協(xié)委員、陜西省政協(xié)副主席李冬玉提交的一份名為《優(yōu)化縣級行政區(qū)劃，推進經(jīng)濟一體化發(fā)展》的提案稱，中國2800多個縣級行政區(qū)中，人口規(guī)模在10萬人以下的有200多個，其中5萬人以下的100多個，主要分布在西部。建議優(yōu)化縣級行政區(qū)劃、推進小縣合并試點，可以對人口規(guī)模低于10萬人的內(nèi)地小縣先行合并試點（可整縣合并，也可保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)級管理穩(wěn)定拆分小縣）。
有主張撤縣的。清華大學(xué)中國經(jīng)濟思想與實踐研究院研究員袁鋼明告訴《中國經(jīng)濟周刊》記者：“像佛坪、大寧這樣的邊緣小縣城，人員稀少，管理起來效率又不高，還要維持其機構(gòu)和工作人員的運轉(zhuǎn)，帶來的只是負擔。而撤縣能夠減少不必要的行政單位，減少沒有意義的行政開支。”
楊開忠將其統(tǒng)一歸納為“撤并降轉(zhuǎn)”，他告訴《中國經(jīng)濟周刊》記者，“那些人口稀少、封閉分割、遠離中心城市的經(jīng)濟邊緣地帶的縣城，地理經(jīng)濟相對無效率，在優(yōu)化國土空間布局、推進新型城鎮(zhèn)化和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的過程中，人口進一步減少一般是不可避免的，其中一些縣行政建制‘撤并降轉(zhuǎn)’，也是自然的。”
但他同時強調(diào)：“由于我國偏遠邊緣縣，縣域面積相差很大，且一些具有民族團結(jié)、邊疆問題、生態(tài)或文化保護的特殊意義，具體調(diào)不調(diào)整、采取哪種方式調(diào)整，要具體問題具體分析，不能簡單以人口和經(jīng)濟規(guī)模論之。”
“撤并降轉(zhuǎn)”是否以人口為標準？
我國的縣域范圍是歷史形成的，人口規(guī)模和范圍都不大，人口最多的縣不到200萬人，多數(shù)縣的人口規(guī)模在30萬至50萬之間，多數(shù)縣的范圍在1000至3000平方公里，也就是方圓50公里范圍。
基于人口是影響經(jīng)濟發(fā)展的一個重要因素，以及李冬玉在提案中提出“10萬人以下的縣進行合并”的觀點，一些學(xué)者將討論的焦點聚集到了人口數(shù)量上。
袁鋼明贊成以10萬人口為標準進行撤銷：“基于中國國情，如果一個縣（市）的人口少于10萬人，過于稀少，這樣的基層行政機構(gòu)就沒有理由繼續(xù)存在。少于10萬人，不僅不應(yīng)該成為縣，甚至連鎮(zhèn)都沒有理由成立。”
也有反對意見。肖金成接受《中國經(jīng)濟周刊》記者采訪時表示，縣級能否撤并，不能簡單以人口和GDP來衡量。一個區(qū)域需要一個中心城市，而中心城市的管理半徑一般是50公里，這是一個比較合理的半徑，因為一個中心城市的輻射半徑是以交通工具來衡量的，即汽車的1小時交通圈。農(nóng)民要出售產(chǎn)品，開車1小時進入城市，當天就可以回去；市民要外出辦事，乘車1小時可達，當天也就回去了。超過這個半徑，與中心區(qū)的關(guān)系就越來越小。
“在這個半徑范圍內(nèi)，看有沒有中心城市，如果沒有，就不要把縣撤銷。撤縣不能僅以人口多少定論。撤縣后，當?shù)氐睦习傩赵趺崔k？”肖金成說，簡單撤并不能從根本上解決問題，且易引起較大震動。
在他看來，未來可以將縣級政府改革成為地級市或州的派出機構(gòu)。
所謂派出機構(gòu)，就是代表市政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行管理，不設(shè)財政，市政府要為其提供財政支出。
“不設(shè)立人大和政協(xié)，沒有獨立的規(guī)劃權(quán)，由市規(guī)劃部門統(tǒng)一規(guī)劃。沒有自己的地盤，也不需要設(shè)立很多機構(gòu)，可大規(guī)模減少財政支出。在職人員可逐步減少，也可實行‘老人老辦法，新人新辦法’，來減少改革的阻力，以免引起波動。”肖金成表示。