山東允許進城農民返鄉(xiāng)落戶：按照“宜城則城、宜鄉(xiāng)則鄉(xiāng)”原則

　　與城鎮(zhèn)化背道而馳？

　　事實上，山東允許返鄉(xiāng)落戶的相關表述，最早出現(xiàn)于2020年12月山東省發(fā)布的《關于進一步深化戶籍管理制度改革促進城鄉(xiāng)融合區(qū)域協(xié)調發(fā)展的通知》。

　　當時，山東有關部門解讀說，這是為了建立城鄉(xiāng)有序流動的戶口遷徙制度，解決農村人口進城落戶最擔心的過不好、回不去等顧慮。

　　自改革開放以來，從中央到地方，一直在探索如何破解城鄉(xiāng)二元結構，加快推進城鎮(zhèn)化。但至今，城鄉(xiāng)二元分割的制度還沒有得到根本打破。

　　近幾年，不少地方城鎮(zhèn)化步伐放緩，山東就是一個典型。數(shù)據(jù)顯示，2020年山東省常住人口城鎮(zhèn)化率為61.8%，過去五年間提高了4.8個百分點。但近三年來，城鎮(zhèn)化率提升速度趨緩，2018年到2020年，城鎮(zhèn)化率分別比上一年提升0.6、0.33、0.29個百分點。這其中，一個重要的原因就是農民難以在城里真正立足。

　　國家統(tǒng)計局發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2020年全國農民工總量2.856億人。不少農民工在城市就業(yè)都以“零工”形式實現(xiàn)。然而，城市社保和醫(yī)保等權益，不少都與就業(yè)息息相關。這個群體即使取得城市戶籍，由于就業(yè)不穩(wěn)定，常常與城市基本保障失之交臂。與此同時，保留農村戶籍卻能為其提供新農合醫(yī)保、土地權益等基本保障。

　　目前，農村戶籍有著明顯的保障屬性。農村社會保障中的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷等保障，便是農村戶籍利益的主要內容之一。另外，由農村土地承包經營權、農村宅基地使用權的物化權以及農村現(xiàn)代集體經濟產權等權益帶來的經濟利益構成了農村戶籍利益的其余內容。

　　在此背景下，允許部分進城農民返鄉(xiāng)落戶是否與城鎮(zhèn)化背道而馳？

　　“允許農民返鄉(xiāng)落戶并不阻礙城鎮(zhèn)化。”山東財經大學鄉(xiāng)村振興研究院執(zhí)行院長崔寶敏說，“反而反映了城鎮(zhèn)化進入到更高階段，適應了人口流動趨勢，即人口雙向自由流動，這種雙向流動才是真正的自由流動。”

　　中國人民大學公共管理學院副院長楊宏山也持相同觀點。他認為，允許農民返鄉(xiāng)落戶是一種保障機制，可以起到兜底作用，同時也是助推城鎮(zhèn)化的重要舉措。

　　不過，楊宏山預測，山東戶籍新政推出后，短期內不太可能出現(xiàn)大量人員落戶鄉(xiāng)村的現(xiàn)象。

　　期望“能人”回流

　　除了助推城鎮(zhèn)化外，山東允許返鄉(xiāng)落戶也與鄉(xiāng)村振興有關。

　　山東是農業(yè)大省。2020年山東農業(yè)總產值突破1萬億元，成為全國首個農業(yè)總產值過萬億元的省份，已連續(xù)31年領跑中國。此外，在國家層面，山東省還肩負著打造鄉(xiāng)村振興齊魯樣板的重任。

　　中國社科院工業(yè)經濟所研究員陳耀認為，山東此舉更多的關注點在鄉(xiāng)村振興。鄉(xiāng)村振興關鍵在人，人可以帶動城鄉(xiāng)間市場、資金、信息、技術等方面密切聯(lián)動，深度融合。

　　復旦大學人口與發(fā)展政策研究中心主任彭希哲分析，中國發(fā)展到現(xiàn)階段，農村越來越從小塊土地、小農經營的模式，過渡到大農業(yè)的方向。在這一過程中，傳統(tǒng)的農民也逐漸過渡成新型的農民，農村的功能也在發(fā)生變化。一部分原來在城市里的人，可以帶著技能、資金，回到農村創(chuàng)業(yè)。新型城鎮(zhèn)化和新農村建設，不再是傳統(tǒng)單向的城鎮(zhèn)化，單向的勞動力從農村向城市轉移。

　　“山東此次的做法，可以說是這個過程中一個主動作為的案例。”彭希哲對中國新聞周刊說。

　　中國社會科學院發(fā)展戰(zhàn)略研究院院長張冀對中國新聞周刊表示，當前農村的主要問題之一是文化的空殼化非常嚴重。

　　“雙向發(fā)展一方面是鼓勵農民進城，另外一方面是將能繁榮農村文化生活，啟動科學技術，尤其是有人力資本的人帶入到農村。經過城市文化熏陶的人重新進入農村，有利于激活農村當?shù)氐奈幕�，并把城鄉(xiāng)融合發(fā)展的理念帶入到農村。”張冀表示。

　　鄭風田介紹，目前不少地方村委會選舉的基本條件就是本地戶籍。如果戶籍可以由城市遷往鄉(xiāng)村原籍并可以參與選舉，確實會吸引不少原本這個鄉(xiāng)村走出的“能人”的回流，比如東部經濟發(fā)達省份浙江，在這方面就做出了不小的成績。

　　不過，彭希哲也直言，單一的戶籍政策的調整，很難取得根本成效，治理體系需要整體性，把戶籍改革放在整個治理現(xiàn)代化的過程中來，通盤設計才會取得最終的效果。